Le régime juridique d’indemnisation Le régime juridique d’indemnisation
I – L’approche théorique du régime d’indemnisation en droit français.
Si la protection des espèces est nécessaire à la biodiversité, elle n’en est pas moins responsable de conséquences dommageables. Pour indemniser ces dommages, c’est le juge administratif qui est compétent, comme le rappelle le Tribunal des Conflits dans ces décisions du 7 juin 1999 "Ginahc" et "SCEA Courbevoie". Les loups n’échappent pas à cette règle, leurs prédations sur le cheptel ovin handicapent une partie de la société, en l’occurrence les éleveurs, au profit de la communauté nationale.
Cette dernière devrait donc compenser la perte engendrer par sa décision de protéger l’espèce canis lupus. Ce n’est pourtant pas ce qu’affirme la théorie de l’irresponsabilité de l’Etat législateur, tempérée toutefois par la responsabilité sans faute du fait des lois et la récente notion de responsabilité pour faute.
A - L’irresponsabilité de l’Etat législateur.
L’engagement de la responsabilité de l’Etat pour des dommages imputables à des espèces protégées a été traditionnellement refusé par la jurisprudence administrative française. Nous avons vu que le statut de res propria était refusé aux animaux pour éviter cette dérive. Mais si le seul statut d’animal ne peut engager la responsabilité étatique, peut-il en être de même lorsque l’Etat effectue une démarche de protection limitant ainsi la liberté d’action de l’Homme envers l’animal ? Concrètement, l’Etat interdit qu’on élimine les loups, ceux-ci causent des dégâts aux troupeaux, ne peut-on pas accuser l’Etat d’être responsable de cet état de fait ?
La jurisprudence refuse de reconnaître qu’une loi prise en vertu de l’intérêt général puisse ouvrir à la réparation des préjudices résultant de sa mise en œuvre. Cette jurisprudence trouve toutefois quelques atténuations.
L’arrêt «Société anonyme des produits laitiers "LA FLEURETTE"» est emblématique en la matière, il a été rendu par le Conseil d’Etat (CE), réuni en assemblée, le 14 janvier 1938.
La doctrine s’entend à considérer l’arrêt «Duchâtelet», rendu par le Conseil d’Etat le 11 janvier 1838, comme matrice de la théorie de l’irresponsabilité absolue de l’Etat législateur. En l’espèce, M. Duchâtelet était fabricant de tabac factice dont la loi du 12 février 1835 avait interdit la fabrication, la circulation et la vente.
Cette loi avait pour but de favoriser le monopole étatique du tabac et n’avait pas prévu d’indemnités pour les industriels lésés par cette nouvelle législation. Le Conseil d’Etat ne s’est pas reconnu le pouvoir d’attribuer une telle indemnité.
Cette jurisprudence a été confirmée par l’arrêt C.E. «Moroge» du 5 février 1875 relatif au monopole des allumettes. Le Juge était clair ; «…l’Etat ne saurait être responsable des conséquences des lois qui, dans un intérêt général, prohibent l’exercice d’une industrie, à moins que des dispositions spéciales ne soient intervenues dans ce sens». La doctrine ne pouvait qu’entériner cette appréciation à une époque où la responsabilité de l’Etat administrateur n’était pas intégralement identifiée.
Cette vision était notamment justifiée par LAFERRIERE en ces termes ; «La loi est un acte de souveraineté et le propre de la souveraineté est de s’imposer à tous sans qu’on puisse réclamer d’elle aucune compensation. Le législateur peut seul apprécier, d’après la nature et la gravité du dommage, d’après les nécessités et les ressources de l’Etat, s’il doit accorder cette compensation. Les juridictions ne peuvent l’allouer à sa place».
Avec l’évolution de la jurisprudence administrative, l’irresponsabilité de l’Etat législateur ne s’est plus affirmée avec la même évidence. Le juge administratif applique ainsi plutôt la volonté du législateur que la lettre même du texte.
Cette évolution atteint donc son paroxysme avec l’arrêt "La Fleurette". Sans constituer un véritable revirement, cette décision n’en arrête pas moins qu’une exception peut être envisagée au principe de l’irresponsabilité de l’Etat législateur si le préjudice est porté à une activité qui ne nuit pas à la société, et que le législateur n’avait pas l’intention de porter atteinte à celle-ci. Dans ce cas, il y a rupture de l’égalité des citoyens devant les charges publiques, le préjudice étant direct, certain, spécial et anormalement grave.
Une fois cette jurisprudence établie, elle va s’appliquer à la protection des espèces comme à n’importe quel autre domaine législatif. Le premier contentieux issu de la loi de 1976 concerne la taxidermie. Cette loi précise que la naturalisation d’espèces animales protégées est interdite quelles que soient les causes de la mort. Même s’il s’agit d’une mort naturelle ou accidentelle.
C’est pourquoi les taxidermistes ont estimé que l’Etat leur avait causé un préjudice anormal et spécial pour lequel ils demandèrent réparation. Le Conseil d’Etat, dans son arrêt "Rouillon" du 14 décembre 1984, écartait cet argument au motif que les mesures édictées dans la Loi de 1976 ne prévoyaient pas l’indemnisation de tels dommages.
Cette position est confirmée dans l’arrêt "Bente" rendu par la Cour Administrative d’Appel de Lyon le 16 février 1989. le Juge estime qu’«eu égard à l'objet en vue duquel les dispositions de la loi susmentionnée et de ses textes d'application ont été édictées, dans l'intérêt général, le législateur a entendu exclure la responsabilité de l'Etat à raison des conséquences dommageables que lesdits textes ont pu comporter pour les exploitations arboricoles exposées aux dégâts causés par les castors.»
Le renforcement de cette jurisprudence s’est effectuée avec l’arrêt C.E. "Le Beuf" du 29 juillet 1994. En l’espèce, le juge administratif a précisé qu’il n’existait pas de lien de causalité entre les textes et le dommage ; «les dispositions précitées n'empêchaient pas le requérant de se prémunir contre les déprédations causées par les grues cendrées lors de leurs migrations ; que la cour a pu légalement déduire de ces constatations que le préjudice allégué n'était pas la conséquence directe de l'édiction des textes relatifs à la protection des grues cendrées».
Malgré une tentative d’infirmation des instances inférieures, cette jurisprudence est restée constante. Elle est réaffirmée par l’arrêt C.E. du 21 janvier 1998, «Ministère de l'environnement c/ M. Plan» ; «eu égard à l'objet en vu duquel les dispositions législatives précitées et les divers textes pris pour leur application ont été édictés, dans l'intérêt général, le législateur a entendu exclure la responsabilité de l'Etat à raison des conséquences que ces textes peuvent comporter, notamment, pour les cultures exposées aux dégâts occasionnés par les flamants roses».
Si aucune décision n’a été rendue pour le loup, on peut toutefois s’inspirer de l’arrêt rendu par la Cour Administrative d’Appel de Marseille en date du 28 décembre 1998. Ce dernier a étendu ce principe d’irresponsabilité de l’Etat dans le cadre de la loi de 1976 aux dégâts causés par le lynx, super-prédateur comparable au loup dans bien des aspects ; «l'engagement de la responsabilité sans faute de l'Etat est contestable, dès lors que l'exclusion de toute indemnisation, ayant pour fondement la loi du 10 juillet 1976 et les textes pris pour son application, a été consacrée par la jurisprudence administrative».
La jurisprudence semble claire quant à la réparation des dommages causés par les espèces protégées ; ils ne représentent pas un préjudice suffisamment direct, clair, spécial ou anormalement important pour permettre la dérogation issue de la jurisprudence "La Fleurette". Cette dérogation pose la question d’une mise en œuvre de la responsabilité sans faute de l’Etat.
B - La responsabilité sans faute du fait des lois.
Cette théorie jurisprudentielle est devenue une exigence constitutionnelle par l’intermédiaire du principe de réparation. Le juge administratif restreint l’application de cette règle en imposant des conditions relatives à la nature du préjudice et à la volonté du législateur, notamment quant à l’interprétation de son silence. Selon Michel PRIEUR, en matière de dommages d’animaux d’espèces protégées, «la responsabilité sans faute du fait des lois serait pourtant la solution la plus juste à défaut d’une disposition législative expresse contraire[1]».
Cette théorie selon laquelle le silence du législateur vaudrait reconnaissance implicite d’une indemnisation a été appliquée par le juge administratif deux fois, au moins, en matière de réparation de dommages causés par des espèces protégées. Il a utilisé une première fois le principe de responsabilité collective en indemnisant un viticulteur suite à des dommages causés par des mouettes. Ceci dans une décision "Consorts Elie Desprès" du T.A. de Montpellier en date du 31 mars 1980.
Cette décision esseulée a été rejointe par un arrêt «Plan» de la Cour Administrative d’Appel de Lyon, rendu le 1er février 1994. Cette décision, donc, envisagée un instant comme un important revirement de jurisprudence, a finalement été cassée par le Conseil d’Etat dans l’arrêt homonyme sus mentionné.
Il semble donc que l’intérêt général dégagé par la loi de 1976 soit incompatible avec l’idée d’une indemnisation. En l’espèce s’applique la réflexion de M. ROUGEVIN-BAVILLE selon laquelle ; «la loi est toujours censée intervenir dans l’intérêt général ; mais plus celui-ci est manifeste et impérieux, moins la volonté d’indemnisation pourra être présumée».
Cette approche défendue par le Juge administratif n’est pas cautionnée par la doctrine, nous l’avons vu. Aux côtés de l’avis déjà cité du Doyen PRIEUR, nous pouvons ajouter de nombreuses autres critiques, parmi lesquelles celle du professeur MALAFOSSE qui compte parmi les plus constantes. Dans son commentaire de l’arrêt «Bente» ce dernier prône l’abandon de la notion d’intérêt général, telle que le juge l’envisage, au profit de l’alinéa trois de l’article premier de la loi de 1976. L’égalité entre ruraux et citadins étant posée, «les exploitants agricoles n’ont pas à supporter un dommage anormal résultant de la protection des castors. C’est donc à l’Etat qu’il appartient d’assurer leur indemnisation afin de faire respecter l’égalité des citoyens devant cette charge publique que constitue la protection de la nature».
C - La responsabilité pour faute de l’Etat.
Dès lors, nous venons de l’appréhender, que l’Etat n’ait pas à réparer les dégâts causés par les espèces protégées, une solution satisfaisante se doit d’être recherchée. Et puisque la sagesse populaire nous rappelle que mieux vaut prévenir que guérir, il reste à la puissance publique le droit de limiter cette protection pour prévenir ces dommages. C’est le but de l’arrêté ministériel du 16 octobre 1996 qui prévoit une dérogation à l’interdiction de la capture ou la destruction de l’ours par exemple. Le Conseil d’Etat a accepté la validité de telles mesures, dans son arrêt «Association Artus» du 30 décembre 1998.
Deux mois plus tard, le 29 avril 1997, cette jurisprudence est développée dans un jugement du Tribunal Administratif d’Orléans «ADARC et autres c/ Ministre de l’Environnement». Le gouvernement peut donc être mis en cause dans sa gestion de l’environnement.
Toutefois, dés que le gouvernement met en œuvre les mesures requises, le Conseil d’Etat n’effectue pas de contrôle d’opportunité, comme le signifie l’arrêt «ASPAS» du Conseil d’Etat rendu le 17 mai 1999. La Haute Assemblée estime en effet que : «Considérant qu'aux termes de l'article 4 de l'arrêté interministériel du 17 avril 1981 modifié par l'arrêté du 2 novembre 1992 fixant la liste des oiseaux protégés sur l'ensemble du territoire, pris en application des articles R. 211-1 et R. 211-3 susmentionnés du code rural : "Pour assurer le maintien des équilibres biologiques, le ministre chargé de la protection de la nature fixera, en cas de nécessité et après consultation du conseil national de la protection de la nature, les modalités de destruction des espèces visées à l'article 2 du présent arrêté (...)" ; que le grand cormoran (Phalacrocorax carbo sinensis) est au nombre des espèces mentionnées»
«Considérant que, même s’il existe des divergences d'appréciation sur l'étendue exacte des dommages causés par le Phalacrocorax carbo sinensis aux populations de poissons en eaux libres, il n'est pas contesté que cette espèce a un rôle prédateur important ; que si l'association soutient que d'autres méthodes que le tir de régulation auraient pu être étudiées ou expérimentées pour limiter la population des grands cormorans, il ne ressort pas des pièces du dossier que le ministre ait fait une appréciation erronée des exigences que comporte la sauvegarde de cette espèce en ce qui concerne le choix des méthodes de destruction ou la détermination des sites où elle est autorisée».
Rappelons que l’espèce canis lupus est protégée au titre de l’arrêté du 10 octobre 1996 modifiant l’arrêté du 17 avril 1981 fixant la liste des mammifères protégés sur le territoire français. Dès lors l’arrêt «Association Artus» rendu par le Conseil d’Etat le 30 décembre 1998 lui est également applicable. Et si la responsabilité pour faute de l’Etat en raison de l’édiction des lois n° 76-629 du 10 juillet 1976 relative à la protection de la nature, et n° 95-115 du 4 février 1995 concernant l’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire, ne saurait être reconnu en l’état actuel de la jurisprudence, il n’en est pas de même pour l’engagement de la responsabilité pour faute de l’Etat.
Ceci d’autant plus que la nouvelle loi d’orientation agricole n° 99-574 du 9 juillet 1999 a pour objectif ; «la préservation des ressources naturelles et de la biodiversité, et l’entretien des paysages, l’équilibre économique des exploitations ne devant pas être mis en péril par les obligations qui en découlent, notamment en matière de préservation de la faune sauvage, sans qu’il en résulte des charges supplémentaires pour l’Etat.». Cet article répondant à la demande d’un député réclamant au Ministre de l’environnement d’assumer les conséquences financières du retour du loup.
La controverse lupine a donc permis une mise au point, à défaut de réelle évolution, dans le débat des dégâts causés aux activités humaines par les espèces protégées. Les grands prédateurs seraient susceptibles de générer une indemnisation de la part de l’Etat à l’occasion des dommages qu’ils perpétuent. Le problème persiste toutefois quant à la nature même des dommages à indemniser.
II – l’application pratique de l’indemnisation
Nous l’avons vu, l’irresponsabilité théorique de l’Etat du fait de son silence dans la loi de 1976 n’autorise pas une indemnisation de droit. L’évolution de ce principe dans les faits et le droit communautaire autorisent toutefois une indemnisation plus que nécessaire à la conservation des loups.
A - Le système classique d’indemnisation
L’indemnisation des dégâts causés par certains animaux existe en France quand il est prévu par la Loi. C’est le cas par exemple de la loi du 24 juillet 1937 qui s’applique aux animaux chassables. Pour venir compléter ce procédé, la loi du 27 décembre 1968 a été adoptée.
Nous ne nous attarderons pas sur la procédure d’indemnisation de droit commun. Rappelons seulement qu’elle consiste à s’appuyer sur les articles 1382 et 1383 du Code civil pour exiger réparation à un particulier des dommages subis par un gibier que celui-ci aurait dû chasser. Notre problématique rejoint plutôt le thème de la solidarité nationale et donc de l’indemnisation publique.
Une première indemnisation administrative est issue des limites de la responsabilité civile classique, elles ne sont pas concurrentes, et l’utilisation de l’une ne prive en rien du droit de l’abandonner au profit de l’autre. Le fonds d’indemnisation créer en 1968 a pour but de dédommager les agriculteurs victimes du grand gibier dans l’impossibilité de prouver rationnellement la nature ou l’origine de la faute.
Les dégâts remboursés concernent les récoltes non cueillies endommagées par des animaux venant d’un fonds autre que celui de la victime et ayant fait l’objet d’un plan de chasse, enfin, l’arrivée du gibier ne doit pas avoir été favorisée par quelconque procédé que ce soit. C’est l’Office National de la Chasse qui gère le fonds d’indemnisation relatif à ce type de dommages, grâce aux taxes cynégétiques et notamment aux bracelets des plans de chasse. Cette situation, bien que ne concernant pas les loups, et un exemple de l’intervention publique en matière d’indemnisation qui montre que le problème n’est pas neuf.
Pour les loups, une indemnisation indirecte est apparue. Dès 1993, le système déjà mis en place pour le lynx s’est appliqué aux loups. C’est à dire que les dégâts, déclarés à la Direction Départementale de l’Agriculture et de la Forêt (DDAF) étaient constatés par un agent assermenté du «réseau loup», et indemnisés par des associations subventionnées par le Ministère de l’environnement, par exemple le Fonds Français pour la Nature et l’Environnement.
Pour être indemnisé, l’éleveur doit présenter la carcasse de l’animal, ce qui peut sembler logique. Pourtant, cette obligation connaît le double désavantage d’ignorer certaines pertes, et de faire perdre un temps considérable à l’éleveur qui cherche ses dépouilles. Un agent assermenté constate la véracité de l’attaque, et cherche à établir si l’animal est mort dans d’autres conditions.
En cas de doute, il bénéficie à l’éleveur. La déclaration faite à la DDAF l’animal tué est ensuite indemnisé selon sa place sur l’échelle prévue à cet effet. Sont pris en compte des critères d’age, de poids, de sexe, et de valeur marchande. Ainsi, la compensation s’étale en 1999 de 550 à 3500 francs, soit à 110 % du prix du marché. Les dommages indirects sont indemnisés 5 francs par tête et 4 francs par kilogramme de lait perdu, 100 % des frais vétérinaires sont également remboursés si cela s’avère nécessaire.
Quoi qu’il en soit, ce procédé d’indemnisation amiable a été étoffé en 1997 par le programme «LIFE loup».
B - L’apport de LIFE.
Il est possible de faire un bilan de «LIFE loup» dont la première tranche s’étale sur trois ans, de 1997 à 1999. Le budget alloué est de 8 millions de francs financés à parts égales par l’Union Européenne et le gouvernement français. Les fonds sont versés au Ministère de l’Environnement qui le gère ensuite.
Si cette précision nous semble intéressante c’est au regard des alternatives existantes, comme en Grèce par exemple où l’argent est versé à une organisation non gouvernementale dénommée Arcturos, ou encore en Italie où les capitaux peuvent être directement attribués aux organismes de gestion des parcs régionaux.
Le système LIFE consiste en une série de projets qui incluent la recherche d’une meilleure connaissance des loups, ainsi que le développement d’une communication sur l’animal. Enfin, des mesures d’accompagnement au profit des éleveurs sont prévues. La répartition du financement de ces dernières se fait entre trois types d’aides ; préventives, logistiques et compensatrices.
Le programme «LIFE loup» permet ainsi la subvention de l’achat de chiens de protection et de filets électriques. Au 13 mai 2000, 55 chiens de protection avaient été financés par ce programme. Un suivi est ensuite effectué sur l’ensemble des chiens mis en place par l’équipe, pas seulement sur les patous subventionnés par l’Union Européenne. Comme l’explique Pascal WICK, le dressage de ces chiens est primordial, il se différencie des exigences habituelles relatives aux chiens de conduite. Les éleveurs français n’étant pas antérieurement impliqués dans cette démarche, un appui pédagogique leur est nécessaire. Cet apport pécuniaire aux mesures préventives correspond à un investissement de 206 860 €.
Le soutien logistique, quant à lui, facilite le transport du matériel dans les alpages. Ce point qui pourrait paraître anodin est un maillon indispensable d’une protection efficace des loups en France. Les rapports particuliers qu’entretiennent "les" français avec leurs administrations est à la base de cette réflexion.
En effet, on a pu voir récemment que les populations victimes de "catastrophes naturelles", au sens large du terme, appréciaient le soutien de la communauté nationale par l’intermédiaire de l’intervention des corps d’Etat. Dès lors, un éleveur dont les filets électrifiés, et leurs inévitables batteries, sont convoyés par les agents du parc se sent soutenus non seulement dans sa charge de travail, mais surtout peut prendre conscience de l’intérêt que lui porte la société. Les agents du parc ajoutent une présence humaine tout en incarnant la solidarité nationale.
Eviter qu’un syndrome d’exclusion n’apparaisse au sein d’une profession qui ne demande qu’à vivre de son travail est peut être la démarche la plus importante que doit entreprendre notre droit. La marginalisation des éleveurs, répétons-le, ne serait-ce qu’une impression éloignée de la réalité, conduirait à des conséquences aussi graves au niveau social qu’écologique. L’utilisation de poison pourrait conduire à la destruction d’une faune plus large que la cible visée. Si le droit ne peut, ou ne doit, pas s’imposer par des règles sibyllines, il doit se faire accepter par des mesures d’accompagnement. La doctrine a suffisamment répété que le droit de l’environnement est un droit de conciliation et de participation, il est temps de l’écouter.
Enfin, les prestations compensatrices répondent aux exigences déjà évoquées. Deux critiques, au moins, peuvent être adressées à ce système. D’une part, le programme LIFE n’a pas de base légale en droit français, ce qui crée une absence de sécurité juridique. Mais au vu de l’analyse déjà menée en terme de responsabilité de l’Etat, peut-il en être autrement ?
L’Etat ne peut pas indemniser les dommages engendrés par une espèce dont il n’est pas responsable de la présence. De plus, ne vaut-il mieux pas rechercher la justice en indemnisant sans base légale, plutôt que de chercher la sécurité juridique sans être sur de son contenu ? Nous sommes ici au cœur de l’interrogation relative à la nature ambivalente du droit ; sécurité ou justice ?
La solution adoptée par l’article 1er I.al.12 de la loi d’orientation agricole n° 99-574 du 9 juillet 1999 semble être un parfait outil en la matière, ni trop précis, ni trop confus, pour laisser au Juge le soin d’adapter la règle de l’indemnisation dans une jurisprudence casuistique.
La seconde critique que nous reprendrons est celle émise, notamment, par Pascal WICK, au sujet de la nature de l’indemnisation. Celle-ci se faisant par tête de bétail tué, elle génère les inconvénients probatoires et temporels, de plus elle cautionne l’idée défendue par certains que les bergers n’ont aucun intérêt, vu le taux d’indemnisation et le coût de la mise en œuvre d’une protection efficace, à établir cette dernière. Pour couper court à toute polémique, une prime fixe distribuée en fonction d’une présence en zone loup pourrait être envisagée.
Un second programme «LIFE-loup» a été approuvé en juillet 1999, il concerne les Alpes du Nord pour la période 1999-2001. Pour les Alpes du Sud, le programme s’étalera de 2000 à 2002. Il s’élève à 18,6 millions de francs dont environ 11 millions d’origine gouvernementale. La crainte du non renouvellement du projet postérieurement à 2002 a été émise. Dans l’expectative, l’idéal reste de développer un financement autonome qui rendrait la présence du loup indépendante des subventions de Bruxelles.
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